골치 아픈 이주자정책, 유럽이 찾은 해법은?

*아래 기고문은 주벨기에ㆍ유럽연합 한국 대사관 최희남 3등서기관이 KDI 경제정보센터에서 발간하는 월간 '나라경제 7월호' '세계는 지금' 코너에 기고한 내용을 전재해 게재합니다.

<유로저널 편집부>  

과거에는 전쟁이나 안보, 생존 등 주로 강압적 요인에 의해 이주가 일어났다면, 21세기 글로벌 지식정보화 사회에서는 대부분의 사람들이 사회ㆍ경제적 상황에 따라 일자리를 찾아 이동하고 있다. 전 세계 이주자는 약 2억1,400만명이나 되는데 이 중 무려 90%가 근로자(worker)에 해당한다는 점은 오늘날의 이주 상황을 암묵적으로 말해준다. 

2010년 말 기준으로 EU 전체 회원국 내에 거주하는 이주자수는 EU 인구의 6.5%인 3,250만명쯤 된다. 그중 약 3분의 1인 1,200만명은 EU 내에서 회원국 간 이주한 사람들이고 나머지는 EU 역외 국가 출신이다. EU는 이주 증가에 대한 정치ㆍ사회적 반발을 최소화하는 한편, 장기적으로 지속 가능한 정책 수립을 통해 이주의 세 행위자(정착국, 이주자, 출신국) 모두에게 이득이 되도록 ‘트리플 윈(Triple Win)’ 방안을 모색 중이다.
EU 회원국들은 유럽 재정위기 이후 높은 실업률로 고통을 겪고 있지만, EU 전체적으로 볼 때 젊은 경제활동인구는 계속 줄어드는 아이러니한 현상이 나타나고 있다. 

1940~1950년대에 출생한 소위 ‘베이비 붐(baby boom)’ 세대의 은퇴가 본격적으로 진행되면서 고령화가 가속화되고 있는 반면, 출산율은 점점 떨어져 적어도 수치적으로는 젊은 인력의 수요가 지속적으로 증가하고 있는 것이다. EU 집행위원회 발표에 따르면, EU 전체에서 경제활동이 가능한 인구가 2030년까지 2,080만명이나 줄어들 것으로 예상된다고 하니 그 고민이 상상이 간다. 

이처럼 젊은 인구의 감소, 고령화 등의 사회현상은 EU 내 회원국 간은 물론 EU 역외로부터 이주를 더욱 증가시키는 요인으로 작용하고 있기에 EU는 이주 증가를 피할 수 없는 당면과제로 여기고 이주정책을 우선순위 중 하나로 다루고 있다. 그리고 이주정책은 개발을 비롯해 무역, 노동, 안보, 보건 등 다른 분야의 정책과도 연결돼 있기에, EU는 이주 증가에 대한 정치적·사회적 반발을 최소화하는 한편 장기적으로 지속 가능한 정책을 모색하고 있다.

윈(Win) 1: 글로벌 접근으로 부작용 최소화
EU 이주정책의 기본을 이루고 있는 접근방식은 2005년 12월에 만들어진 ‘이주에 대한 글로벌 접근(GAM; Global Approach to Migration)’ 프레임워크로, 이주를 EU의 대외관계 및 개발과 통합적으로 연계하고 이해당사국을 이주정책 수립에 참여시켜 포괄적이고 효과적인 정책을 만들고자 하는 시도다.
이후 불법이민, 밀입국, 인신매매, 난민 보호, 인권, 두뇌 유출 등 이주와 관련된 다양한 이슈들의 논의를 가속화해 2011년 11월에는 한층 더 전략적이고 EU 비회원국과의 협력을 강화한 ‘이주와 이동성에 대한 글로벌 접근(GAMM; Global Approach to Migration and Mobility)’을 새롭게 발표했다.
이처럼 EU는 포괄적이고 전체적인 시각에서 이주정책에 접근함으로써 1차적으로는 시장이 요구하는 수준 이상으로 이주자의 수가 넘쳐나지 않도록 했다. 이로써 노동력의 이용 가능성을 증가시키고 생산비용은 절감하는 효과를 기대하고, 더 나아가 이주와 연계된 다른 분야에서 부정적 마찰이 발생하지 않도록 해 지속 가능하고 일관성 있는 정책이 되도록 하고 있다.
무엇보다 한번 EU 내로 들어오면 회원국 사이에는 사실상 국경이 없으므로 회원국 각자가 이주를 효과적으로 관리하는 것은 대단히 어렵다. 회원국마다 정치적·사회적·경제적 상황에 따라 이주에 대한 관점이 다르고, 잦은 정책 변화는 큰 혼란을 야기할 가능성이 높기 때문에 회원국 모두에 공통적으로 반영되는 정책을 수립하는 것이 매우 중요하다.




윈(Win) 2: 이주자 중심의 정책
EU는 최근 들어 이주자의 권리를 보호하기 위한 광범위한 법률 제정을 추진 중에 있다. 권리 보호의 목표는 합법적인 이주자들에 한해 그들이 EU 시민들과 동일한 권리와 책임을 가질 수 있도록 하는 것이다. 저출산·고령화 등의 사회현상과 함께 비숙련 노동시장의 수요가 지속적으로 늘어나면서 EU로 들어오는 이주자는 계속 증가하는 추세이므로 EU는 안전하고 합법적이고 인도적인 방법으로 이주노동자의 권리를 충분히 보장해 이주자가 EU 사회에 적응하는 데 불안요소를 없애고자 하는 것이다.
대표적인 예로 ‘블루카드제도(Blue Card Directive)’와 ‘단수허가제도(Single Permit Directive)’가 있다. 블루카드제도는 개발도상국 출신의 숙련된 근로자들을 위한 것으로 그들이 EU 내로 입국하고 거주하는 절차를 보다 빠르게 하고 이주자가 EU 회원국 국민들과 같은 대우를 받을 수 있도록 사회·경제적 권리를 보장하는 내용으로 구성돼 있다. 또한 이주자들이 본국의 가족들과 순조롭게 재회하도록 돕는 내용도 포함한다. 단수허가제도는 제3세계 근로자들이 EU로부터 입국 허가를 받는 데 필요한 복잡한 절차를 줄여 최소한의 절차를 통해 보다 쉽게 EU 내로 이주할 수 있도록 하는 것이다. 아울러 회원국 내에서 연금, 사회보장, 공공서비스 등의 공통적인 사회·경제적 권리는 회원국 시민들과 동일하게 보장받는 것을 목표로 하고 있다.
이와 함께 이주자가 본국으로 송금하는 데 장애가 되는 사항을 없애고 수수료를 낮추며 저축, 투자 등의 서비스를 제공하도록 금융과 연계된 정책을 추진 중이며, 재외동포(Diaspora) 단체와의 조직화된 대화채널 구축 프로그램을 시행하는 등 이주자의 입장에서 필요한 맞춤형 제도를 만들어 합법적 이주는 더욱 촉진하고 불법 이주는 줄여나가고 있다. 또한 상대적으로 폭행이나 강간 등 범죄의 대상이 되기 쉬운 여성이주자를 위해 안전한 거주환경이 보장되도록 특별한 주의를 기울이고 있다. 이와 같은 정책들을 통해 이주자들이 EU 사회에 마찰 없이 통합될 수 있고, 이주자의 성공적 통합은 곧 회원국 내 지역사회에 유익이 될 수 있기에 EU는 이주자 중심의 정책 기안에 중요성을 부여하고 있다.

윈(Win) 3: 파트너십을 통한 시너지 효과
EU 역외에서 오는 이주자들 중 많은 수가 개발도상국 출신이다. 따라서 EU는 회원국과 개발도상국 간에 파트너십을 촉진함으로써 EU 회원국 단독으로 이주를 관리하는 전통적 방법에서 한걸음 더 나아가 이주자를 보내는 개발도상국과의 협력을 통해 이해관계를 공유하고 보다 적절하고 합법적인 이주를 촉진하도록 하고 있다. 파트너십을 통해 각 국가의 이해관계에 맞춘 이주 관리가 이뤄지면 EU 회원국이나 개발도상국 모두에 긍정적 효과를 기대할 수 있으며, 이주자 또한 안전한 사회보장 및 권리를 부여받을 수 있는 가능성이 커지게 된다. 또한 비자 발급에 대한 인센티브, 불법 이주 관리, 순환 이주 등 개발도상국과 협력효과를 낼 수 있는 파트너십의 범위도 매우 넓다. 이에 따라 2009년 몰도바, 조지아, 알바니아 등을 시작으로 튀니지, 모로코, 이집트 등 EU 역외 주변국을 중심으로 회원국과의 다양한 파트너십이 확장돼 가는 중이다.
하지만 몇몇 회원국들은 최근의 유로존 위기로 인한 자국 내 실업률 증가, 실물경제 악화로 인해 이주자를 받아들이는 것에 적잖은 부담을 느끼고 있어 EU 전체적으로 볼 때는 파트너십을 통해 실질적 효과를 거두는 데까지 좀 더 시간이 걸릴 듯 보인다.
파트너십의 좋은 예로 개발도상국 의료 분야의 두뇌 유출을 해결하기 위한 교육, 훈련, 윤리적 고용, 순환이주촉진정책이 있다. 개발도상국 의료 분야 종사자들의 심각한 부족현상을 막기 위해 의료 분야에서 일하는 근로자에 대한 윤리적 채용이라는 행동규칙을 만들어 해당 근로자들이 EU로 이주함에 따라 개발도상국가가 받을 수 있는 부정적 충격을 최소화하도록 하고, 개발도상국의 두뇌 유출 방지를 위해 회원국이 윤리적 차원에서 취업허가를 거부할 수 있도록 하는 내용도 블루카드제도에 담았다. 뿐만 아니라 2007~2013년 추진하는 ‘Investing in People’ 프로그램에서는 ‘Good health for all’이라는 주제 아래 의료 분야의 인력부족으로 위기를 겪고 있는 개발도상국에 4천만유로를 지원하고 있으며, 매년 5억유로 이상의 EU펀드를 조성해 회원국 차원에서 의료프로그램을 지원하는 중이다.
21세기 글로벌 사회에서 하드웨어적 국경의 개념은 점점 축소되고 있다. 많은 사람들이 국경을 넘어 다른 국가로 이주하고 있으며 앞으로도 다양한 요인으로 이주자는 계속 증가할 것이다. EU는 지난 8년 동안 일관되고 지속 가능하며 개발 친화적인 이주정책 수립을 목표로 어느 정도는 방향과 원칙에 대한 큰 그림을 구상한 것으로 보인다. 하지만 실제 EU로 들어오는 이주자들이 느끼는 반응은 어떤지, 또 비효율적이거나 회원국 내에서 정책이 잘 이행되지 않는 것은 무엇인지에 대한 피드백과 평가 그리고 모니터링은 조금 빈약해 보이는 것도 사실이다. 최근 정치·경제적으로 통합이라는 이슈로 몸살을 앓고 있는 EU가 이주정책에서도 지속 가능한 통합정책을 계속 다듬어갈 수 있을지 두고 볼 일이다.



최희남
주벨기에ㆍ유럽연합대사관 3등서기관
hnchoi10@mofa.go.kr