일상생활을 통해 본 유럽통합 (16)

일상생활을 통해 본 유럽통합 (16)
공동외교안보정책 (Common Foreign and Security Policy: CFSP)

     지난 호에서는 공동농업정책 (Common Agricultural Policy: CAP)을 분석했다. 정책의 형성배경과 발달과정, 현황, 왜 미국과 갈등을 빚고 있는가를 알아보았다. 이번에는 공동외교안보정책을 알아보자.
     왜 공동외교안보정책이 대두하게 되었나? 현 단계는 어느 정도인가? 앞으로의 발전과정은 어떠할까?
     우선 유럽연합의 대북정책을 실례로 들면서 공동외교안보정책이 어떻게 운영되는지를 설명한다.

                     유럽연합: 대북 인권탄압 비판하는 결의안 발의, 통과
      지난달 17일 유엔총회산하 사회.인권위원회는 북한의 심각한 인권위반을 규탄하고 인권존중을 촉구하는 결의안을 통과시켰다. 유럽연합 (EU)이 이 결의안을 발의하고 통과시키는데 주도적인 역할을 했다. 물론 2003년부터 유엔인권위원회가 북한 인권탄압을 비판하는 결의안을 해마다 통과시켰다. 그러나 이는 유엔산하 위원회의 결의이었다. 그러나 이번에 통과된 결의안은 유엔총회 직속의 위원회가 채택한 것으로 유엔회원국 1백91개국이 이를 지지한 것과 같은 의미를 지닌다. 그만큼 이번 결의안은  그 격이 격상되었다.
     유럽연합이 이 결의안을 발의했다는 점은 다음과 같은 절차를 거쳤음을 의미한다. 25개 회원국 모두가 이 안에 대해 사전에 의결을 조율하고 동의했다, 그리고 이 과정에서 행정부 역할을 하는 집행위원회는 결의안 발의과정에 참여하고 입장조율과 최종 통과에 관여했다. 또 6개월마다 돌아가며 순번제로 맡고 있는 각료이사회 순회의장국 영국도 올 하반기 의장국으로서 이 결의안 발의와 입장조율, 채택에 중요한 역할을 수행했다. 유럽연합은 개발도상국과 후진국에서 자주 자행되는 인권탄압을 지적하고 공론화하는 것을 주요 정책으로 실시해왔다. 이번에 발의, 채택된 대북 인권결의안도 이같은 맥락에서 이루어졌다.
     회원국과 집행위원회, 순회의장국이 모두 참여하는 공동외교안보정책의 한 단면을 보여주고 있다. 그렇다면 왜 회원국들이 국제문제에 대해 한 목소리로 말하고 영향을 미치려는 공동외교안보정책이 출범했는가?

         ‘한 목소리로 말한다’: 유럽정치협력 (European Political Co-operation: EPC)
     지난 1970년 당시 유럽공동체 6개 회원국 (프랑스, 독일, 베네룩스 3국, 이탈리아) 은 주요 국제문제에 대해 한 목소리로 말하도록 노력한다고 합의했다. 이를 위해 각 회원국 외무부내에 상시 의견교환을 할 수 있는 비밀텔렉스 라인을 설치했고, 최소한 분기에 한번씩 국장급이 모여 중요 국제문제를 논의했다. 또 각 회원국 외무장관들도 정기적으로 만나 논의하는 포럼을 정례화했다.
     이처럼 국제문제에 대해 상시로 의견을 교환하고 조정하는 기구가 설치된 이유는 당시에 추진되던 독일의 동방정책에 대한 대응의 측면이 강하다. 1969년 서독에서는 사회민주당의 빌리 브란트 총리가 취임했다. 브란트 총리는 동독과의 관계를 정상화하기위해 소련과 폴란드 등 주요 동구권과 외교관계를 수립했다. 2차대전이후 현실로 굳어진 독일 분단을 인정하고 이를 극복하기 위한 정책이었다.
     그러나 주변국, 특히 프랑스는 이런 동방정책을 우려의 눈길로 바라보았다. 당시 서독은 유럽공동체 최대의 경제대국이었다. 이런 서독이 경제력을 정치력을 전환하면서 외교분야에서도 의욕적인 동방정책을 추진하자, 프랑스는 서독을 견제할 필요를 느꼈다. 이를 위해 회원국끼리 주요 국제문제를 함께 논의하자고 제안했다. 서독도 주변국의 우려를 씻기위해 유럽통합에 적극적일 필요가 있었다. 또 분단국이라는 한계 때문에 유럽이외의 다른 지역에 외교역량이 부족하던 서독은 유럽정치협력을 통해 외교력을 한 단계 높일 수 있었다.
     이렇게 설치된 유럽정치협력은 초기단계에서 집행위원회의 관여가 거의 차단됐다. 즉 지난호에서 설명했듯이 공동농업정책은 공동정책이다. 집행위원회가 발안을 하면 각 회원국 장관의 모임인 각료이사회가 이를 토론하고 안을 채택한다. 이를 각 회원국이 공동으로 실행한다. 그러나 유럽정치협력은 외교라는 민감한 주권사항을 다룬다는 점때문에 집행위원회를 관여시키지 않았다. 회원국 외무부끼리 의견을 교환하고 조율했다. 특히 자신을 강대국으로 여기는 프랑스가  집행위원회의 정치협력 개입에 대해 강력하게 반대했다. 따라서 외무장관끼리 모여 공동체규칙에 따라 토론하는 모임은 각료이사회 (The Council, 혹은 외교뿐만 아니라 다른 여러가지 사안도 토론한다는 점에서 외무장관의 각료이사회는 General Affairs Council-GAC)라고 불린다. 그러나 구성원이 동일한 외무장관이라도 유럽정치협력 문제를 논의하면 외무장관모임 (The Conference of Foreign Ministers)이라고 구분했다.
     그러나 이런 엄밀한 구분도 시간이 지나면서 차자 사라지게 됐다. 지난 1981년 12월 폴란드에 계엄령이 선포됐다. 레흐 바웬사를 중심으로 한 자유노조 (솔리대리티)가 정부에 노조설립과 자유화를 요구하자 소련의 지시를 받은 공산당 정부는 솔리대리티를 탄압하고 계엄령을 내렸다. 당시 유럽공동체 각 회원국은 폴란드에 경제제재를 실시했다. 문제는 통상은 유럽공동체의 공동정책이었다. 즉 집행위원회가 통상문제를 관할하고 회원국의 준수여부를 감독했다. 따라서 집행위원회의 협력이 무엇보다도 필요했다. 경제제재를 내리는데 필요한 조치와 물품, 준수여부 등을 집행위원회가 맡아야했다. 아무리 회원국끼리만 입장을 조율하고 함께 행동하려고 해도 정책을 이행하고 감독하는 기구로서 집행위원회의 협력이 매우 필요했다. 이런 과정을 거쳐  비공식적으로 집행위원회가 점차 유럽정치협력에 참여할 수 있게 되었다. 즉 회원국이 무슨 안건을 논의할 때 집행위원회에 통보했고 위원회의 전문의견을 구했다.
     1986년 서명된 단일유럽의정서 (Single European Act: SEA)는 이런 점을 공식화했다. 경제분야의 협력과 유럽정치협력을 한 문서로 채택, 함께 실행한다는 의미에서 명칭도 단일유럽의정서라고 불린다. 이 의정서는 유럽정치협력을 유럽공동체의 틀 안에서 실행되며 집행위원회도 참여가 가능하다고 규정했다. 그리고 이제까지 정치협력은 대부분 외교에 대한 논의였다. 국방문제는 북대서양조약기구 (나토) 가 있기 때문에 정치협력에서 다루지 않았다. 영국의 경우 미국과의 ‘특별한 관계’를 유지하는 것이 매우 중요했다. 따라서 유럽공동체가 국방문제로 다루는 것을 거부했다. 반면에 프랑스는 1965년 나토에서 탈퇴한 후 미국을 견제하기 위해 유럽공동체가 국방문제를 다루는 것을 당연시했다. 이런 상반된 의견때문에 단일유럽의정서는 절충점을 찾았다. 유럽정치협력이 정치.경제분야의 안보문제를 다룰 수 있다고 명시했다. 즉 국방이 아닌 (군대를 파견하고 군사교리를 운영하는 등의) 군수산업에서의 협력을 논의할 수 있다고 규정했다.

                         유럽연합조약: 공동외교안보정책
     이전호에서 설명했듯이 1990년 독일통일은 유럽통합을 가속화시켰다. 분단국 독일이 통일되면서 주변국들은 통일독일이 유럽대륙 최대의 경제대국으로서 정치적으로도 일방적인 행동을 하지 않을 까 우려했다. 통일전까지 서독은 주변국의 우려를 의식, 외교정책의 경우 유럽공동체의 이해를 구하고 공동체 틀안에서 외교정책을 추진하는 다자주의 (multilateralism)를 외교정책의 기조로 삼아왔다. 따라서 프랑스를 선두로 통일독일을 견제하기 위해 외교분야에서의 협력을 더욱 강화할 필요를 제기했다. 특히 폴란드, 체코, 헝가리 등 동구권은 역사적으로도 독일어권이다. 또 냉전붕괴 이전에도 독일기업이 이 지역의 최대 투자자의 하나였다.
     1992년 12월 서명된 유럽연합조약 (네덜란드의 국경도시 마스트리히트에서 서명돼 ‘마스트리히트조약’이라고도 불린다) 은 유럽정치협력을 한 단계 발전시켰다. 공동외교안보정책에 합의할 때 미국은 상당한 영향력을 행사했다. 프랑스를 중심으로 유럽연합이 국방정책이나 국방도 논의할 수 있는 방향으로 나가자 미국은 제동을 걸었다. 또 영국은 미국과의 관계를 유지해야 유럽에서 영향력을 더 많이 행사할 수 있다고 여겼기 때문에 이런 미국의 정책을 지지했다.
     마스트리히트조약은 집행위원회가 외교문제에 대해 발안할 수 있다고 규정했다. 그러나 이는 회원국과 집행위원회가 발안권을 공동으로 행사한다. 따라서 원래 의미의 공동정책-예컨대 공동농업정책에서 볼 수 있는-이 아니다. 또 공동입장과 공동행동을 취할 수 있도록 명시했다. 회원국 국가나 정부수반이 모이는 유럽정상회의 (European Council, Euro-summit) 가 공동행동을 취할 국제문제에 대해 합의한다.이럴경우 외무장관과 각 회원국 외무부, 집행위원회가 지침에 따른 세부 정책이행을 합의한다. 1990년대 남아프리카공화국이 인종차별정책을 폐기했다. 유럽연합회원국은 오랜 논의과정을 통해 남아프리카공화국에 대한 공동외교안보정책에 합의했다. 각 회원국과 집행위원회가 한정된 예산을 가지고 큰 정책틀에 따라 예산을 중복 투자하지 않고 효과적인 공동정책을 실시했다.
          이처럼 우리에게 잘 알려지지 않았지만 성공적인 공동외교안보정책이 있다 .특히 군사력 사용이 아니고 각 국의 외교기조가 충동하지 않는 한 합의가 가능했다. 그러나 지난 2003년 이라크 침략을 두고 ‘구유럽’과 ‘신유럽’ (도널드 럼스펠드 미 국방장관이 미국의 이라크 정책을 반대하는 독일과 프랑스를 ‘구유럽’으로 지칭함) 이 분열했듯이 각 국의 국익이 첨예하게 충돌하는 경우 이를 막을 수가 없다. 공동외교안보정책은 아직까지 거부권 행사가 가능하기 때문이다. 공동농업정책이나 통상정책은 다수결로 의사결정을 한다. 그러나 국가주권의 핵심인 외교정책을 다수결로 채택한다는 것은 아직도 가능하지 않다. 특히 지난 2004년5월1일 중.동부 유럽 10개국 (체코, 폴란드, 헝가리, 슬로바키아, 슬로베니아, 발트3국, 키프로스, 몰타)가 유럽연합에 가입하면서 회원국간의 외교정책의 기조는 많이 다르다. 신규 회원국 상당수가 친미적이다.
     14호에서 유럽연합과 미국과의 관계를 분석할 때 유럽연합이 국제사회에서 최대의 경제블록임을 설명했다. 그러나 문제는 유럽연합이 현재 25개 회원국으로 이루어져 있어 이런 경제력을 정치력으로 전환하는데 어려움이 많다는 점이다. 즉 미국이나 일본, 중국은 국가이기때문에 외무부가 있고 지침에 따라 움직인다. 그러나 유럽연합은 어디까지나 회원국이 있다. 또 행정부 역할을 하는 유럽연합집행위원회도 각 국에 대표부를 파견한다. 아직까지 유럽연합 외무부는 없다. 회원국끼리, 회원국과 집행위원회, 유럽의회간에 주요 국제문제에 대해 의견을 교환하고  공동입장과 정책을 취하도록 노력한다. 아직까지 외교.국방문제에 대해서는 회원국의 거부권 행사가 가능하다.
     물론 국제사회의 그 어느기구도 공동외교안보정책에서 볼 수 있듯이 상시 협력하고 논의하며 공동정책을 실시하도록 노력하는 기구는 없다. 그만큼 국가핵심주권 분야에서도 협력이 많이 진전됐음을 입증한다. 그러나 유럽통합의 종착역을 연방국가로 보는 통합지지론자들에게 공동외교안보정책은 아직도 미완이다. 즉 공동외교안보정책을 종착역으로 보고 그 곳에 도착하려고 노력하는 과정이다. 공동외교안보정책을 정책으로 보면 아주 미비하지만 과정으로 보면 30년이 넘는 동안 많은 진전이 있었다 (1970년부터 시작된 유럽정치협력을 포함). 반면에 영국이나 프랑스처럼 공동외교안보정책을 국가 외교정책의 한 수단으로 여기는 회원국에게 공동외교안보정책은 자국이 통제력을 놓쳐서는 안되는 방편으로 여긴다.
     다음 호에서는 논란을 빚고 있는 유럽연합 예산을 분석한다.
  안병억 케임브리지대학교 국제정치학과 박사과정 (anpye@hanmail.net)