재외국민참정권법 통과의 의의와 문제점

재외국민참정권법 통과의 의의와 문제점
2009년 5월 21일(목) 영국의 뉴몰든에 소재하고 있는 재영한인총연합회 사무실에서 작지만 의미 있는 모임이 있었다. 대한민국 중앙선거관리위원와 한나라당, 민주당 등 6개 정당의 관계자로 구성된 23명의 유럽정치제도 연수단이 한인회를 방문하여 재영 한인들과 재외국민선거 관리방안에 대하여 토론회를 가졌다.

이는 올해 2월 재외국민참정권법이 국회에서 통과된 이후 유럽 최대의 한인밀집지역인 뉴몰든에서 재외국민투표가 최초로 공론화된 자리이다. 영국(1985년), 프랑스(1976년), 독일(1985년), 미국(1975년) 등을 비롯 전 세계 116개국에서 재외국민참정권이 실시되고 있다.

이는 각국이 재외국민들로 하여금 국가에 대한 귀속감과 책임의식을 갖게 함으로써 국가 발전에 동참하게 하는 계기로 삼고자 함이다. 37년만에 회복된 재외국민참정권에 따라 재영동포도 2012년도에 치루어질 대선과 국회의원 선거부터 투표권을 행사할 수 있게 되었다.

아직 시행까지는 3년의 시간이 남아 있다. 앞으로 2회에 걸쳐 37년만에 회복된 재외국민참정권의 주요 내용과 행사 방법 그리고 현재까지 나타난 문제점을 살펴봄으로써 해외에서 신성한 주권을 올바르게 행사할 수 있는 활발한 토론의 장이 마련되기를 기대해본다.


[1] 재외국민 참정권 회복까지 주요 일정

   1. 1966년 12월 : 대통령선거법 개정으로 해외부재자 투표 실시. 서독 광부, 주월 파병부대원이 부재자 투표
      권 행사. 1967년 제6대 대선, 제7대 국회의원 선거, 1971년 제7대 대선과 제8대 국회의원선거에서 해외부재
     자 투표 실시.

   2. 1972년 12월 : 통일주체국민회의법이 발효되고 기존의 대통령선거법이 폐지됨에 따라 재외국민의 해외부
       재자 투표제 종료.

   3. 1997년 5월 : 프랑스 동포가 헌법재판소에 헌법소원제기. 1999년 3월 25일 기각 판결.

   4. 1997년 8월 : 일본 동포가 헌법재판소에 헌법소원제기. 1999년 1월 28일 기각 판결.

   5. 2005년 4월 : 캐나다한인총연합회와 미주한인총연합회가 헌법재판소에 헌법소원제기.

   6. 2007년 2월 : 미국에서 재외국민참정권연대 발족.

   7. 2007년 6월28일 : 헌법재판소는 재외국민의 참정권을 제한하고 있는 공직선거법 규정에 대한 헌법 불합치 결정을 선고. <공직선거 및 선거부정방지법 제15조 제2항 등 위헌확인 등, 2005 헌마 360 (병합, 전원재판부) > 이는 기존 공직선거법이 주민등록이나 국내 거주 요건을 근거로 하여 주민등록을 할 수 없는 재외국민의 선거권 행사를 전면적으로 부정하고 있어 헌법 상에 보장돼 있는 국민의 참정권인 선거권, 피선거권, 공무담임권, 국민투표권과 평등권을 침해하고, 재산·신분·성별·교육 등의 제한을 두지 않고 일정한 연령에 달하면 누구에게나 선거권이 주어져야 하는 보통선거의 원칙을 위반하고 있다고 판단.

   8. 2007년 8월 30일 : 재외국민참정권 연대가 LA 한인타운에서 유권자 연대 발기인 대회를 개최. 헌법 재판소
       의 재외국민 참정권 헌법 불합치 결정에도 불구하고 한국 국회에서 참정권 논의가 뒷전으로 밀리고 있는데
       대해 성토.

   9. 2009년 2월 5일 : ‘재외국민참정권법’ (또는 '재외국민투표권법') 국회 통과.



[2] 투표권 행사 권리 부여 내용

   1. 투표권 행사 자격

   재외국민등록법의 적용을 받는 재외국민이란 외국에서 일정한 장소에 주소 또는 거소를 정한 자와 외국에서 일정한 장소에 20일 이상 체류하는 자를 말한다. (법률6057호:1999년 12월 28일 전문이 개정됨.).

   외교백서에 따르면 2007년 5월을 기준으로 재외국민은 704만4천716명이며 지역별로는 아주지역 404만376명 (57.35%/일본-89만, 중국-조선족 192만명을 포함하여 273만명, 기타 38만), 미주지역 234만1천163명(33.23%/미국-202만, 캐나다-22만, 중남미-11만), 유럽지역 64만5천252명(9.16%/독립국가연합-53만, 영국-4.2만, 독일-3.0만, 프랑스-1.4만, 스페인-0.4만, 기타-1.1만), 중동지역 9천440명(0.13%), 아프리카지역 8천485명(0.12%) 등이다.

   이는 거주자격별로 시민권자(405만명), 영주권자(145만명), 체류자 (총154만명 중 일반-121만, 학생-33만)로 구분된다. 이 중 현행법상 선거 참여를 기준으로 볼 때 재외국민해당자는 대한민국 국민으로서 외국에 거주하거나 체류하는 영주권자와 일시체류자를 말한다.

영주권자는 거주국으로부터 영주권 또는 이에 준하는 거주 목적의 장기체류 자격을 취득한 사람으로서 한국 내에서 주민등록이 말소되어 있는 자를 말하며, 일시체류자는 주민등록을 가지고 있으면서 취업, 유학 또는 여행 등의 목적으로 해외에 일시 체류하는 사람을 말한다.

현재 국내에 살고 있지만 선거를 앞 둔 시점에 해외에 나가 투표할 수 없는 사람도 일시 체류자에 준한다.

   금번 참정권 회복으로 투표권을 가지게 되는 대상은 약 704만명의 재외 동포 중 대한민국 국적을 보유한 300만명의 80%인 19세 이상자 240만명이다.

   재외국민참정권법의 통과 이전의 여론 수렴 과정에서 납세나 병역의 의무를 다하지 않는 재외국민에게까지 참정권을 부여해야 하는 지에 대한 비판의 소리가 있었지만, 헌법재판소의 판결은 납세와 국방의 의무를 불이행한다는 이유로 재외국민의 선거권을 부인할 수 없다고 보았다.

헌법이 국민의 기본권 행사를 납세나 국방의 의무 이행에 대한 반대급부로 예정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 재외국민에게도 병역의무 이행의 길이 열려 있는 점, 재외국민 중에는 병역의무와 무관한 여자들도 있는 점, 그리고 (헌법소원) 청구인들 중 이미 국내에서 병역의무를 필한 사람도 있는 점 등을 감안할 때 그러하다고 본 것이다.  


   2. 투표권 행사 범위

   재외국민참정권 법안 즉 공직선거법과 주민투표법, 국민투표법 등 재외국민선거권 부여에 관련된 법률 개정사항을 살펴보면 다음과 같다. 도입대상으로는 첫 번째로 대통령선거 (임기만료에 의한 선거, 궐위로 인한 선거, 재선거)에서는 유학생, 상사원, 주재원 등 일시 체류자와 영주권자를 포함한 모든 재외국민이 그 대상이다.

   두 번째로 국회의원선거에서는 지역구선거는 일시 체류자와 국내거소신고를 한 영주권자에게 그 자격이 부여된다. 단 영주권자는 지역구 귀속성의 미약과 가족관계 등록기준지 자유 변경에 따른 위장 전입 효과 발생 가능성과, 근소 표차 당락 결정시 선거소송 남발로 인한 선거 후유증 우려 등의 사유로 지역구 선거에서는 제외되었다.

또한 비례대표 선거에서는 모든 재외국민에게 투표권이 부여되었다. 재·보궐선거는 명부등록신청, 명부작성 등에 필요한 기간(최소 60일)을 확보할 수 없어 재외선거에서는 실시하기가 현실적으로 어렵기 때문에 제외되었다.

   세 번째로 지방선거에서는 국내거소신고를 한 재외국민에게만 선거권·피선거권이 부여된다.

지방선거는 주민 선거라는 점에서 재외선거 대상이 아니라고 보며 거소신고를 한 자는 주민이라는 점에서 주민등록을 한 자와 동일하므로 이들에게도 선거권과 피선거권이 인정되어야 한다는 헌법재판소의 결정을 반영하여 국내 선거절차에 참여할 수 있게 되었다.

이에 따라 2009년 4월 8일 경기도교육감선거에서 재외국민 중 지방자치단체 관할구역에 국내 거소신고를 한 14,348명이 투표권을 행사하였다.

   네 번째로 국민투표는 국내거소신고자에게 투표권이 부여된다. 국민투표는 헌법재판소 결정에 따라 재외국민투표를 실시하여야 하나, 이번 특위에서 재외투표는 합의되지 않았다. 그러나 국내거소신고자에 한해 국내 선거인명부에 올리고 국내 투표소에서 투표할 수 있도록 하였다.


[3] 투표권 행사 시작 : 2012년 치뤄지는 총선과 대선에서부터 투표권을 행사한다.


[4] 투표소 : 재외공관에서만 실시하도록 규정. 일부에서 제기한 우편투표와 선상투표는 허용되지 않는다.  


[5] 재외 국민 참정권의 파급 효과

   투표권 행사가 가능한 재외국민이 240여만명이고, 중앙선거관리위원회가 예상하는 실제투표율이 60%일 경우 약 140여만 명의 재외국민이 2012년 총선과 대선에서 투표권을 행사하게 된다.

과거 대통령 선거의 표차를 생각하면 이들의 투표성향이 대선 결과를 좌우할 수도 있다고 예측된다. 1997년 대선의 표차는 39만표에 불과했으며, 2002년 대선의 표차는 57만표 였다.



[6] 현행제도의 문제점


1. 투표소를 재외 공관으로 한정한 점

   (1) 문제점

   금년 2월5일 국회에서 재외국민 참정권 관련법들이 통과됐다는 소식을 전해 듣고 재외동포사회는 기대와 실망이 엇갈리고 있다. 왜냐하면 1972년 10월 유신에 의해 빼앗긴 표를 되찾았다는 환호성의 한편으로 선거관리의 어려움을 이유로 참여방법을 지나치게 제한했다는 불만이 터져 나왔다. 그래서 “여우 집에 초대된 두루미에게 접시에 음식을 제공하는 것과 같다”는 비판도 있다.

   현행법은 재외국민 투표의 투표소를 재외공관으로 한정하고 있다. 만일 이대로 투표를 실시한다면 이는 접근성의 문제로 인하여 재외국민의 투표 참여율을 저조하게 만드는 원인을 제공하는 것과 다름없다.

   구체적으로 영국의 경우를 살펴보자.

   현재 전세계 167개 공관 중 영국에는 런던 시내에 대사관이 한 개가 있다. 2007년 외교백서에 의하면 재영동포는 약 42,000명이 있고, 이 중 [표 1]에서 계산한 대로 총 18,000명이 투표에 참가하여 오전 10시부터 오후 8시까지 10시간 동안 투표할 경우, 매시간 1,800여명이 시내에 있는 대사관 한 곳에서 투표를 해야 한다.

이는 1분에 30명, 즉 2초에 1명 꼴로 쉬지 않고 투표를 해야만 가능한 수치이다. 투표참여자의 수를 10배 적게 보더라도 20초에 한 명꼴로 10시간 동안 쉼 없이 투표를 해야 가능한 수치이다. (오전 10시에 투표를 시작한다고 가정한 이유는 평일 congestion charge를 내지 않기 위해 승용차를 가지고 가지 않으며 기차요금이 저렴한 off-peak 시간대에 출발한다는 전제).  


     [표 1]



유럽의 재외동포 대비 재외국민의 비율 = 9.8만명/11만명 = 89%*
  * 출전 : 거주자격별 재외동포 현황 (2007년)

* 전세계 재외동포 대비 재외국민의 비율 = 300만/704만 = 42.6%

(재외동포는 조선족, 고려인을 포함하므로 전체적인 재외국민의 비율이 낮아짐)

      나. 재외국민 대비 투표권자(19세)의 비율 = 240만/300만 = 80%

      다. 재영동포 대비 재외국민의 수 = 4.2만명 * 89% = 3.7만명

      라. 재영 투표권자 =3.7만명 * 80% = 약 3만명

      마. 재영투표권자 중 실제투표 참가자 예상 = 3만명 * 60% (중앙선관위 추정 투표율) = 18,000명



해결방안 : 첫번째 투표소를 확대하여야 한다.

만일 관리상의 문제로 인하여 각 지방에 모두 투표소를 설치할 수 없다면, 최소한 한인 밀집지역인 뉴몰든에 투표소를 더 설치하여야 한다.

2001년 인구조사에 의하면 킹스톤의 인구는 14.8만여명이고 2006년도 추정치는 약 15.6만여명이다. 킹스톤 카운슬에 의하면 킹스톤 지역에 한인이 약 12,000여명 거주한다고 한다. 인근 윔블던과 Merton 지역을 합할 경우 최소 약 15,000여명이 킹스톤 지역과 그 인근에 거주한다고 볼 수 있다. 만일 뉴몰든에 투표소를 설치하는 경우 총투표예상 인구의 1/3 정도인 6,000여명에게 접근이 용이한 투표소에서 투표를 할 수 있는 기회를 줄 수 있으므로 투표율을 제고하는 데 상당한 효과가 있을 것이다.

   2009년 3월 16일 한나라당 중앙위원회 해외동포분과 주최로 국회 의원회관 대회의실에서 재외국민의 참정권 보장에 관한 세미나가 있었다. 이 자리에서 홍준표 한나라당 원내대표는 참정권 보장의 취지가 살아나기 위해서는 교민들의 투표 참여율이 무엇보다 중요하기 때문에 해외투표소를 확대하는 방안을 검토하고 있다고 말하였다.

   두번째 우편투표제도나 인터넷투표제도를 도입하여야 한다. 이번 법개정에서 대리투표 등 선거부정 가능성을 이유로 이 제도를 도입하지 않았다.

외교부 조사에 따르면 주요 선진국 16개국 중 미국 영국 등 9개국이 우편투표만 실시하고 있고 부정방지를 위한 방법들을 개발해 실시 중이다. 그 중 하나는 유권자가 선거인 명부 등록 시에 ABCD 중에서 하나의 문자를 선택한 뒤 우편투표 시 투표지에 이 문자를 기입함으로서 본인여부를 확인하는 방법이다.

   법개정 논의과정에서 한나라당, 민주당 모두 우편투표에 반대했으며 가장 적극적인 지지발언은 정개특위에 참석했던 외교부 관리에게서 나왔다고 한다. 우편투표가 실시되면 외교부 공관의 업무가 대폭 줄어들기 때문이다.

   민주당에서 발의한 선거법개정안에는 인터넷투표가 규정돼 있다. 네덜란드, 스위스, 싱가폴 등 인터넷투표를 실시하는 나라도 있으며 하루가 멀다 하고 기술개발이 이뤄지는 IT의 특성을 감안할 때 앞으로 3년 후에는 선거부정방지를 위한 획기적인 기술이 개발될 수도 있을 것이다.

2. 선거인명부 확정과 관련해 유권자 본인이 선거인 등록신청을 하도록 한 점

   재외국민은 선거인등록 신청 때와 투표 시 2번에 걸쳐 직접 공관에 출석해야 하므로 이 역시 유권자의 참여를 저하시키는 원인의 하나가 될 것이다. 대통령선거와 국회의원선거 비례대표 선거에서, 주민등록이 있는 단기체류자는 서면으로 선거인등록이 허용돼 한차례만 방문해도 되지만 영주권자는 선거인등록 시와 투표 시 두 차례 공관을 방문해야 한다.

또한 영주권자는 단기체류자와 달리 선거인 등록 시 영주권 등을 제출해야 한다. 이중국적자를 걸러내기 위한 목적이라고는 하지만 영주권자는 단기체류자에 비해 투표과정에서 차별을 받는 것이기 때문에 평등선거 원칙에 어긋난다는 주장도 있다.


3. 이중국적자를 걸러내는 제도적 장치와 처벌규정에 관한 사항

    이번 토론회에서 가장 의견이 분분했던 부분은 이중국적자의 투표에 관한 문제이다.

외국 시민권자는 투표권이 없다고 규정했지만 현실적으로 이중 국적자가 고의로 투표를 할 경우 이를 막을 방법이 없는 것이다. 이 문제는 선거결과에 따라서는 대량의 선거소송과 고소, 고발 사태를 유발할 수도 있으므로 철저한 대책이 필요하다. 선거부정을 저지른 사람은 5년간 한국입국이 제한되고 궐석재판도 가능하도록 했다.

선거관리조직은 현지에서 선거 부정을 감시해 불법의 증거들을 선관위에 보내고 법무부와도 협조하게 되어 있다. 비록 사후 징벌이지만 출입국을 제한하는 강도 높은 조치이다. 중앙선관위에서는 이 문제를 포함하여 선거부정행위에 대하여 다각도로 대책을 검증하여 마련하여야 할 것이다.



[7] ‘재외국민참정권법’ 통과의 의의와 향후 거론될 쟁점 - 재외국민의 참정권 (political rights) 확대 측면에서의 비례대표 의석 배분과 재외선거구


   참정권이란 국민이 직접, 간접으로 국정에 참여할 수 있는 권리로서, 한국은 헌법에 선거권(제24조: 국가의 중요 공무원을 선출하는 선거인단에 참여할 수 있는 국민의 권리 또는 자격), 공무담임권 (25조: 국민이 국가나 지방자치단체 기관의 구성원이 되어 공무를 담당할 수 있는 권리), 국민투표권 (72조 ·130조 2항) 등의 참정권을 보장하고 있다.

   현재 인구비례로 보았을 때 한국의 국회의원은 인구 약 15만명당 1인꼴이다. 총 299명의 국회의원 중 지역구의원이 227명, 비례대표가 72명으로서 지역구의원은 인구 20만명 당 1명, 비례대표는 인구 60만명 중 1명꼴이다. 국회의원은 헌법과 법률규정 그리고 역사와 국민 정서를 고려하여 결정되어야 하지만 300만을 상회하는 재외국민의 권리와 이익을 대변할 대표에 대한 요구가 거세질 것은 명약관화하다.

금번 재외국민 투표권 부여는 국민투표권의 권리를 회복하였다는데 그 중요한 의의가 있다. 그러나 참정권의 또 다른 중요한 한 축인 공무담임권, 즉 비례대표 의석배분과 재외선거구는 이번 법개정에서 전혀 반영되지 않았다.

   재외선거구를 만들고 재외국민 대표를 선출해 국내에 보내는 대의제는 이탈리아와 포르투갈이 실시하고 있으며, 다른 선진국들에서 점차 논의가 진전되고 있다. 이탈리아의 경우 지난 2005년 총선에서 600만 재외국민을 거주지에 따라 4개 권역으로 나누어 투표를 실시했다. 이때 하원 12명, 상원 6명의 의원을 선출해 본국 의회에 보냈다. 우리의 현실에서 당장 이 제도를 도입하기는 시기상조이지만 앞으로 시간을 가지고 논의해보아야 할 문제임에는 틀림 없다.




    2009년 5월 23일

    재영한인총연합회

    부회장 하재성